Mais alunos e menos verbas: a conta das federais não fecha

Para onde vão os gastos

O estudo do MEC mapeou o custo por aluno em cada uma das 63 universidades federais. No topo do ranking, aparece a Federal de São Paulo (Unifesp), com valor de R$ 81.161 por estudante ao ano, seguida da Federal do Rio de Janeiro (UFRJ), com a cifra de R$ 71.337. Na lanterna, a Federal do Amapá (Unifap), que gasta R$ 14.148 por aluno.

Apesar das disparidades, explicadas pelo perfil distinto de cada instituição, o levantamento revela que o elevado comprometimento com despesas obrigatórias é um ponto comum entre elas. A folha de pagamento com inativos chega a corresponder a mais de 70% dos gastos com pessoal ativo na Universidade Federal da Bahia (UFBA), por exemplo. A UFBA não retornou o contato da reportagem.

Com uma série histórica de 2009 a 2016, último ano com dados oficiais sobre número de alunos apurado pelo Censo da Educação Superior, o levantamento considera todas as despesas de cada universidade, como pessoal, residência médica, assistência estudantil, precatórios. E cruza essa informação com a quantidade de estudantes de graduação e pós-graduação para chegar ao custo per capita. Os valores foram corrigidos pela inflação até 2016, fim do período abordado, aponta o estudo.

A reitora da Unifesp, Soraya Smaili, considera o cálculo do governo "simplista" e contesta o valor. Segundo ela, o estudante da instituição custa R$ 18.166 ao ano, considerando uma metodologia desenvolvida pela Associação Nacional de Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes) que é levada em conta pelo MEC na hora de distribuir os recursos.

Por esse sistema, os 18.809 alunos da Unifesp se "transformam" em 51.099, porque são atribuídos pesos diferentes a cada estudante, dependendo do curso, do turno, se faz período integral, entre outras variáveis. A instituição é reconhecida pela concentração e excelência de formações na área da Medicina, exatamente a mais cara.

- Os recursos são para garantirmos a qualidade das estruturas, mas também para pesquisas, extensão, projetos sociais. A universidade pública faz muito projeto social e ninguém olha para isso - diz Soraya.

Já a UFRJ, segunda no ranking do MEC, usa uma outra metodologia para defender que seu custo por aluno é de R$ 21,9 mil. Segundo a instituição, o cálculo exclui os gastos com aposentados seguindo padrões adotados pela Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) e pela Unesco. A universidade lembrou ainda que tem nove hospitais universitários, 13 museus e outras estruturas que demandam recursos para prestarem um bom atendimento.

A diferença de custo por aluno entre as instituições é considerada normal, até mesmo dentro do governo, em função do perfil da instituição, volume de pós-graduação, áreas de pesquisas, quantidade de alunos em tempo integral, entre outros fatores. Por isso mesmo, especialistas sugerem cautela em relação aos dados do MEC.

O doutor em matemática Renato Pedrosa, que coordena o Laboratório de Estudos em Educação Superior da Universidade Estadual de Campinas (Unicamp), afirma que o dispêndio associado à pesquisa, que é muito elevado nas universidades mais desenvolvidas, precisa ser ponderado.

- Com isso, teríamos uma conta mais realista. Não é que o outro cálculo não seja realista, porque a universidade gasta aquilo de fato, mas gera distorções -observa Pedrosa.

Pedrosa diz, no entanto, que o Brasil ainda não desenvolveu um modelo padronizado para fazer esse tipo de conta. Nos próprios relatórios de organismos como a OCDE, há uma série de ressalvas em forma de notas de rodapé nos rankings de gasto por aluno dos países.

O professor defende algumas mudanças de funcionamento caso as universidades não queiram ficar estacionadas no nível de qualidade atual. Ele sugere foco para permitir novos parâmetros de contratação, hoje focada no docente com doutorado, que tem maior peso na folha de pagamento:

- Não dá para investir com dinheiro público em 63 universidades e querer que todas se tornem uma líder. Por que não pegar as 15 ou 20 mais desenvolvidas para fomentar adequadamente e transformar o grosso do sistema em instituições de ensino, onde os professores só dão aula para a graduação, como ocorre no mundo todo?

O professor de Administração Pública da Universidade de Brasília (UnB), José Matias-Pereira, especialista em contas públicas, destaca que a expansão universitária, não só em número de instituições, mas em descentralização de campi, não veio acompanhada dos recursos necessários, o que demonstra um erro de planejamento do próprio governo. A situação obrigará as federais a rever procedimentos, diz ele:

- As instituições têm que se aproximar mais do setor privado e combater a questão dos desperdícios, que existem, embora seja um tabu.

O presidente da Associação Nacional dos Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior (Andifes), Emmanuel Tourinho, nega problemas de gestão nas universidades. Segundo ele, a instabilidade no financiamento é o que prejudica as instituições.

- As universidades estão entre as poucas instituições estatais que dão resultados para a sociedade naquilo que é função dela. Não há problema de gestão. O próprio MEC aponta, em suas avaliações, a excelência. Conseguimos manter o padrão apesar da redução contínua de recursos.

Tourinho é enfático em cobrar uma "decisão política" para aumentar os recursos nas universidades federais, em detrimento do discurso governamental de arrocho diante da crise econômica. Ele lembra que em 2017 o governo contingenciou cerca de 30% dos recursos de investimento.

- A educação superior pública é um investimento, não um gasto, e depende, basicamente, de uma decisão política. Apenas ao mercado financeiro não interessa esse avanço - afirma o presidente da Andifes.

Para o presidente da Andifes, mudanças no modelo de contratação como forma de diminuir o alto comprometimento do orçamento com a folha de pessoal seriam inócuas. Tourinho diz que a carreira de docente não está no topo do serviço público e que essa elevada proporção das despesas com pessoal é decorrência dos cortes:

- Eles cortam no custeio e investimento. Por isso o pagamento com pessoal alcança quase 90% do orçamento.

Tourinho, que é reitor da Universidade do Pará, também rechaça iniciativas que foquem os recursos em instituições já desenvolvidas. A situação das universidades do Norte do país, todas abaixo da média de gasto por estudante no estudo do MEC, chama a atenção do presidente da Andifes. Ele lamenta que apenas 5% dos programas federais de pós-graduação estão na Amazônia:

- Não é aceitável, sobretudo porque a região é fundamental para a economia do país. Há uma enorme riqueza para ser explorada, é preciso uma decisão de Estado para dar o start na região - diz Tourinho.

'Mamãe MEC honra conta de energia', diz ministro

Em entrevista, o ministro da Educação, Mendonça Filho, diz em entrevista que ritmo de crescimento das despesas das universidades não poderá ser o mesmo daqui para a frente.

O custo médio anual de R$ 37.500 por aluno nas universidades federais é alto ou baixo?

Não há conclusão com relação a isso. As instituições são diferentes, há cursos mais caros, outros menos. Eu quero abrir o debate. Acho que o quadro sinaliza para um crescimento de despesas que dentro de pouco tempo vai resultar em um estrangulamento, em um Ministério da Educação que só vai cuidar da educação superior. Então, vemos que há um problema, que passa por um diagnóstico e que precisa ser discutido.

E como manter os investimentos necessários?

Vemos que o ritmo de crescimento das despesas na educação superior não poderá ser o mesmo dos últimos anos, devido à conjuntura econômica negativa, à falta de espaço para elevar a carga tributária. É preciso ter mais eficiência, desempenho, qualidade dos gastos. Não coloco à mesa um projeto de reforma universitária porque não há mais tempo, mas é uma discussão ampla que o país terá de enfrentar.

Essa reforma universitária passa por privatizar as universidades?

De jeito nenhum. Privatização não está dentro de qualquer projeto do MEC. Ninguém quer privatizar as universidades federais, muito pelo contrário, queremos que preservem a sua qualidade mesmo diante das dificuldades de expandir recursos.

E cobrar mensalidades dos alunos que podem pagar?

Essa é uma discussão absolutamente polêmica, que precisa envolver a sociedade. Mas eu acho que o recurso público tem que ser usado com prioridade para beneficiar os mais pobres e que tem que haver eficiência nos gastos. Não é justo que a universidade pública seja preponderantemente o espaço da classe média e dos ricos e os pobres estudem nas faculdades privadas.

O senhor fala em preservar a qualidade das universidades. Mas como fazer isso sem aumentar os recursos, sobretudo com ampliação contínua de vagas?

O financiamento é importante. Mas se o quadro econômico não permite expansão de gastos, a gente precisa ter mais racionalidade. Há uma necessidade de aprimorar e discutir a aplicação de recursos.

O que pode ser feito na prática?

Há vários pontos a serem discutidos. Tem que levar em consideração quais cursos são ofertados e com quantos alunos, a evasão enorme de alguns cursos que leva à ociosidade, modelos de contratação. Esse estudo (do MEC) é apenas mais um parâmetro para fazer os debates, entre outros indicadores e estudos já existentes.

As universidades são ruins em gerir os recursos públicos?

O contexto das universidades é muito diverso. Você tem investimentos válidos e importantes, mas outros sem qualquer planejamento. Algumas universidades deixam de quitar suas obrigações normais, como conta de energia, com a lógica de criar um vexame público. E vem a mamãe MEC fazer uma transferência para a universidade honrar a conta de energia. O que dizer às outras que cumprem com suas obrigações, lembrando que a matriz de distribuição de recursos segue parâmetros validados pela Andifes (associação de reitores) e não pelo ministro da Educação? Se a matriz precisa ser atualizada, vamos atualizar. Mas há situações hoje que não fazem sentido.

O senhor considera então que a crise das universidades vem da falta de boa gestão delas próprias?

Há várias universidades do Brasil que cumprem com suas obrigações de forma adequada e que não têm crise. E outras que, com o mesmo recurso em termos proporcionais, não dá conta do recado. Isso é um problema de gestão, não é um problema de falta de recursos.

Liberamos 100% do custeio em 2016 e 2017, o que não aconteceu nos anos de 2014 e 2015. Ou seja, acho que há espaço para as universidades melhorarem, para dar mais instrumentos de gestão aos reitores.

Mas a despesa ligada a pessoal, incluindo inativos, corresponde a mais de 80% do orçamento das universidades hoje. Como resolver isso?

Vai chegar um momento em que ficará insustentável. Precisamos discutir, ouvir especialistas, acadêmicos, para saber se o modelo de contratação atual tem que ser único no Brasil ou se ele pode conviver com outros arranjos. Se só tem que existir professor com dedicação exclusiva ou não. São muitas questões a serem debatidas.

Uma reforma universitária com essas questões estará na plataforma do candidato a presidente da República do DEM?

Eu não falo pelo candidato do DEM, falo como ministro da Educação e como cidadão. Evidentemente essa é uma discussão que espero que os próximos ministros levem adiante e a agenda do Brasil passa por ela. Não dá para imaginar que, por conta da autonomia institucional, não há discussão e acompanhamento da situação das universidades federais. Temos que discutir os projetos, a qualidade, o padrão.

Obras paradas e luz cortada

Falta de planejamento e tropeços na execução de projetos são ingredientes do cenário de caos vivido por muitas universidades federais, agravado pelo ajuste fiscal dos últimos anos.

Na Universidade Federal da Paraíba (UFPB), são pelo menos 45 obras paralisadas ou inacabadas. Outras, apesar de aparentemente prontas há algum tempo, não podem ser usadas porque falta o básico, como encanamento para sair água da torneira. O estúdio da TV universitária foi inaugurado, mas só conta com uma tomada.

A instituição estima que para concluir 40 das 45 obras serão necessários R$ 26,6 milhões. As demais construções estão pendentes de levantamento. Problemas como licenciamento, falhas de projeto e desrespeito a legislações específicas são os principais motivos das paralisações.

Em nota, a universidade afirma que a atual gestão trabalha para resolver as pendências em relação às construções e que os responsáveis pelos problemas estão sendo acionados na Justiça. Além das paralisadas, inacabadas e concluídas com defeitos, há 19 obras licitadas mas ainda não iniciadas.

Na Universidade da Integração Internacional da Lusofonia Afro-Brasileira (Unilab), criada pelo ex-presidente Lula como marca de uma política de cooperação acadêmica com países de língua portuguesa, o reitor usou R$ 4,7 milhões destinados a investimento, como obras e equipamentos, para pagar a assistência estudantil em 2017, cujo orçamento era de R$ 8,5 milhões.

A instituição tem um dos maiores custos per capita do país com assistência estudantil, de R$ 2.668 por aluno ao ano, segundo dados de estudo elaborado pela Secretaria Executiva do MEC. O valor é mais de três vezes superior à média das 63 universidades federais, de R$ 817 por estudante. E só perde para a média registrada pela Universidade da Integração Latino-Americana (Unila), que ultrapassa os R$ 3 mil.

Na Unilab, 62,7% dos graduandos são beneficiários do programa de assistência, sendo 1.469 brasileiros e 957 estrangeiros. Há seis modalidades de auxílio: moradia, instalação, alimentação, transporte, social e emergencial.

Com a utilização da verba de investimento para a assistência estudantil, obras tocadas pela universidade ficam em segundo plano. A construção de uma moradia estudantil em Redenção, a cerca de 60 km de Fortaleza e sede da instituição, está parada desde dezembro de 2016.

A Unilab responsabiliza o MEC pelo fluxo irregular de liberação dos recursos ao longo do ano, em virtude do contingenciamento, o que gerou atrasos no pagamento à construtora, que paralisou o serviço. “Tais intercorrências fogem ao desejo e competência desta administração local”, aponta a universidade, em nota.

A instituição justificou o uso dos recursos de investimento para a assistência estudantil em 2017 como forma de “não impactar na evasão” e lembrou que tem como missão atender a uma “parcela considerável de pessoas em situação de vulnerabilidade econômica”.

Para 2018, a Unilab aponta uma “situação de agravamento” com o orçamento de R$ 8,6 milhões para os auxílios aos alunos, visto que usou, contando com a verba de investimento remanejada, R$ 13,2 milhões no ano passado na assistência estudantil.

A Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ) teve a luz cortada por falta de pagamento quatro vezes nos últimos dois anos. Hoje, a dívida chega a R$ 15,2 milhões, segundo a Light. A instituição informou que tem um cronograma de pagamentos para todos os débitos, exceto uma fatura de R$ 4,4 milhões, referente a setembro de 2016, que é objeto de negociação com o MEC para liberação de créditos suplementares.

Em nota, a UFRJ justifica a formação do débito pelo fato de ter deixado de receber, entre 2014 e 2016, R$ 157,7 milhões previstos no orçamento “que nunca foram plenamente repostos” pelo governo federal. Além dos cortes de recursos, segundo a instituição, houve mudança de tarifa de energia elétrica, que fez a fatura praticamente dobrar. A universidade alega ainda que as quatro suspensões de luz nos últimos dois anos ocorreram “de foma ilegal”, já que negociações regulares com a Light estavam em curso.

Um outro problema que se arrasta na UFRJ é a reforma do prédio da reitoria que sofreu um incêndio no fim de 2016. A instituição recebeu R$ 6,5 milhões do MEC em caráter suplementar após o incidente. Mas apenas cerca de 50% do edifício foi reocupado até agora. Os recursos extras recebidos, segundo a UFRJ, serão usados em ações complementares de recuperação.

A universidade destacou que vem adotando “uma severa política de readequação orçamentária” nos últimos anos, com redução de todos os contratos em torno de 25% e diminuição de mais de mil postos de trabalhos terceirizados.

Procurado, o MEC informou em nota que em 2015 não repassou toda a verba de custeio prevista, usada pelas universidades para pagar contas de luz, entre outros débitos, porque teve corte de R$ 10 bilhões no orçamento naquele ano, "ainda no governo Dilma". Mas afirma que liberou 100% do custeio em 2016 e 2017 e que não "tem ingerência sobre os processos de pagamento" das universidades, sem citar explicitamente a queixa da UFRJ.

Quanto à regularidade dos repasses, a pasta afirmou ser natural que o custeio seja desembolsado em proporções maiores no decorrer do ano e, no caso de obras, segue o ritmo de execução da construção. "Depende do quantitativo de obras para determinado ano e do andamento que a instituição dá para ela", informa na nota.

A pasta disse também liberou 100% do Programa Nacional de Assistência Estudantil para as universidades em 2017. Sem mencionar os argumentos da Unilab de necessidade de mais verba, destacou que "as universidades podem criar outros tipos de assistência e usar os recursos de custeio que recebem para pagamento. Cabe a cada uma delas, dentro da autonomia de gestão, observar sua capacidade financeira para sustentar seus próprios programas criados".

Segundo dados do MEC, o valor previsto na lei orçamentária para investimento nas universidades federais em 2018 é de R$ 897,2 milhões, menor que os R$ 974,4 empenhados em 2017. Cerca de 25% da verba de investimento foi contingenciada no ano passado. Para custeio, serão R$ 5,9 bilhões, contra R$ 5,73 bilhões usados em 2017.

Pós em alta, graduação a distância em baixa

A graduação a distância não pegou nas universidades federais. Dados do MEC mostram que essa modalidade de formação é a única que diminuiu em oito anos. Em 2009, 9,5% dos graduandos estudavam a distância. Em 2016, essa proporção cai para 5,99%.

Em números absolutos, a queda é de 11,3%, saindo de 73.186 alunos para 64.865.

Na contramão desse movimento, o mestrado profissional cresceu 411%, de 2.830 estudantes para 14.474, e o doutorado, 104%, de 29.990 para 61.113 matriculados.

Houve um incentivo por parte do governo federal para que as instituições usassem a Universidade Aberta do Brasil (UAB), criada em 2006, para expandir cursos a distância, principalmente na formação de professores. Mas não houve engajamento.

- É caro para a universidade, que não trabalha com a estrutura a distância, montar isso, contratar pessoal. Muitas acabaram desistindo_ diz Renato Pedrosa, coordenador do Laboratório de Estudos em Educação Superior da Unicamp.

A Universidade Federal do Estado do Rio de Janeiro (Unirio) é exceção no cenário de queda na educação não presencial. Hoje, 41% dos graduandos estudam a distância. O curso mais procurado é Licenciatura em Pedagogia, que conta com 3.797 estudantes, seguido de História, com 1.992 estudantes, Matemática, com 1.113, e 497 na formação em Turismo.

Em nota, a universidade explica que avançou nessa modalidade atuando em conjunto com o Centro de Educação Superior a Distância do Estado do Rio de Janeiro (Cederj) e a Universidade Aberta do Brasil, que é federal. Segundo a Unirio, o investimento inicial é elevado, com infraestrutura de equipamentos nos polos e elaboração de material, mas a atualização dos conteúdos é mais rápida e menos onerosa com o passar do tempo.